29. mail 2013 toimus Praxise mõttehommikul “Riigivalitsemine kui ühiskonna arengu sidusaine” ühisarutelu, et hinnata plaanis olevaid tegevussuundi riigivalitsemise uuendamiseks.

Praegu plaanitakse riigivalitsemise uuendusi mitmel rindel. Mõttehommiku üks peamisi eesmärke oli tuua kokku eri riigivalitsemise teemadega seotud osapooled (poliitikud, ametnikud, era- ja kolmanda sektori esindajad), et ühtlustada arusaama tulevaste algatuste osas.

Riigivalitsemise kvaliteet mõjutab kõiki eluvaldkondi ja poliitikate kvaliteeti. Hiljuti avaldatud Eesti Inimarengu Aruande 2012/2013 üks järeldusest oli, et Eesti on arenenum valdkondades, kus riigil on teadlik poliitika. Tulemused on kehvemad elualadel kus riik visiooni ei oma ja tegev ei ole. Riigivalitsemist võib seega vaadata kui sidusainet, mis toetab ühiskonna kui terviku arengut. Kui kasutada majandustermineid, siis heatasemeline valitsemine peab tagama nii avalike teenuste hetkelise toimimise kui ka riigi võimekuse hoida järjest kitsenevates oludes teenuste taset.

Riigivalitsemise ühendavat rolli riigi konkurentsivõime tugevdamisel[1] käsitles oma mõttehommiku ettekandes ka Praxise juhatuse esimees Annika Uudelepp. Eesti valitsemiskorralduse nõrkusteks  on:

• killustumine;
• avalike teenuste ebaühtlane kvaliteet ja kättesaadavus;
• madal poliitika kujundamise ja strateegilise planeerimise võimekus;
• riigi personalipoliitika lünklikkus[2].

Probleemid süvenevad kui valitsusel ei jätku tahet nendega tegelemiseks. Tänapäeva keeruliste ühiskondlike väljakutsetega toimetulekuks peavad valitsusasutused tegema koostööd poliitikavaldkondade põhiselt, mitte valitsemisalade piirjoonte järgi. Riigivalitsemine on üks neist poliitikavaldkondadest, kus asutustevaheline (või -ülene) koostöö peab olema senisest tugevam. Kui „tuunida“ protsesse paremaks vaid ühes asutuses, muutub ühistegevus veelgi keerulisemaks ja jätkub olukord, kus häid algatusi on piisavalt, kuid puudub jagatud visioon riigi arendamisest ning mõistlikud ettevõtmised kipuvad mingil hetkel nö hanguma.

Sama mõtte tõi mõttehommiku sissejuhatuses välja ka ürituse moderaator Taavi Veskimägi, praegune Elering AS-i juhatuse esimees ja endine rahandusminister. Taavi, kes on 90ndate keskel ka ametnikuna tegelenud riigihalduse arendamisega, ütles, et riigivalitsemise alal on palju probleeme ja retoorikat, mis ehk liigagi meenutavad kümne aasta tagust olukorda. Vaatamata mõnele olulisele reformile (nt värske avaliku teenistuse seadus ehk ATS), on samade küsimustega tegelemine üheks märgiks, et Eestis on teatav erinevus selle vahel kuidas asjad mõnikord (rahvusvahelises võrdluses) välja paistavad ja kuidas nad tegelikkuses on. Riigivalitsemises leidub teemasid (nt halduskorraldus, haldusterritoriaalne reform, jne), kus probleemid on pikalt vinduma jäänud ja kus otsuseid pole tehtud.

Juba käivitatud ja plaanisolevaid töösuundi riigivalitsemise arendamisel tutvustasid mõttehommikul justiitsminister Hanno Pevkur, Riigikantselei strateegiadirektor Oliver Väärtnõu, Eesti Koostöökogu esindaja Külli Nõmm ja Rahandusministeeriumi halduspoliitika asekantsler Agris Peedu. Eesti Koostöökogu on käivitanud riigipidamise reformi kava kokkupaneku ja Justiitsministeerium on valitsusele esitanud ettepaneku riigi valitsemis- ja halduskorralduse regulatsiooni korrastamiseks. Rahandusministeeriumi eestvedamisel mõeldakse, kuidas EL tõukefondide toel arendada riigivalitsemist järgmise seitsme aasta jooksul ja kuidas suunata riigi kui tööandja personalipoliitikat. Riigikantselei koordineerib 2011. a valminud OECD riigivalitsemise raporti soovituste elluviimist ja vastava tegevuskava uuendamist. Regionaalminister on algatanud arutelu omavalitsuskorralduse muutmisest.

Mõttehommikul arutati töörühmades riigivalitsemise põletavamaid küsimusi ja võimalikke riigivalitsemise edendamise samme. Laudkonnad hindasid 12 väljapakutud sammu olulisust ja vajalikku pingutust nende sammude astumiseks (väljendugu pingutus rahas, inimeste arendamises või poliitilise otsuseni jõudmises). Järgneval joonisel on visualiseeritud arutelude tulemused.

Arutelude tulemusena tulid kõige olulisematena ja samas suurt pingutust nõudvatena välja järgmised sammud (joonisel ja tabelis punasega):

• valitsemiskorralduse tänapäevastamine, sh asutustevahelise koostöö ja koordinatsiooni parandamine;
• kohaliku omavalitsuse tasandi võimekuse tõstmine, sh ülesannete, nende finantseerimise ja korraldamise ülevaatamine;
• mitmetasandilise valitsemise arendamine, sh keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste (KOV) vahelise koostöö ja tasakaalu edendamine tasandite ülesannetes ning vastutuse jaotuses, KOV tasandi võimekuse tõstmine;
• avalike teenuste kättesaadavuse parandamine üle riigi;
• poliitikakujundamise kvaliteedi tõstmine, sh teadmistepõhine otsustamine ja oskuslik kaasamise korraldamine.

Edasi arutles iga laudkond ühe võtmeprobleemi lahendamise takistusi ja tegi ühtlasi ettepanekuid tõkete ületamiseks. Esiletõstmist väärivad järgmised mõtted.

1)      Kuigi paljud väljapakutud sammudest on olulised, tõusis teiste seast siiski esile vajadus vähendada killustatust ja tõhustada koordineeritust ning koostööd, sest need on sageli muude probleemide lahendamise eelduseks. See on tihedalt seotud tervikliku ja eesmärgistatud riigivalitsemise arendamisega, mis senini on puudunud. Arutelus käidi välja järgmised ettepanekud:

•  Töötada välja terviklik riigivalitsemise poliitika. Eri arusaamade ja koordineerimatuse tõttu on praegu keeruline keskenduda olulisematele küsimustele. Näiteks strateegilise planeerimise süsteemi järgmisele tasemele viimiseks on mitmeid algatusi olnud, kuid otsusteni ning tulemusteni pole siiani jõutud. Käivitatud ja plaanitud paljudele algatustele on tarvis seada eesmärgid, et mitmesugused sammud oleks kooskõlas ning viiks reaalselt tulemusteni.
• Erakondade programmid võiks riigivalitsemist käsitleda praegusest olulisemalt sisukamalt ja ambitsioonikamalt. Enamasti puudub praegu erakondadel selge ja sisukas arusaam riigivalitsemise arendamisest. Vajalik on nii mõtestatud arutelu erakondade sees kui ja ühiskonnas laiemalt riigivalitsemise teemadel.
• Vajalik on seada sisse toimiv koordinatsioon ja vastutus riigivalitsemise arendamisel, et oleks keegi, kes riigivalitsemise edendamisega tegelevad asutused koostööle suunaks ja tegevustel n-ö silma peal hoiaks. Vastutuse võtmine ei tähenda eraldi riigivalitsemisega tegeleva asutuse loomist, võimalik on kasutada ka teisi koordinatsiooniviise alates koordineerivast ministrist või valitsuskomisjonist kuni vastutavate asutuste koostöövõrgustikuni.
• Senisest enam võiks kasutada rakkerühmasid, mis kutsutakse kokku konkreetse ülesande lahendamiseks, mis hõlmab erinevaid valitsemisalasid. Oluline on, et selliste rakkerühmade tööl oleks roll tegelikes otsustes, mitte see ei piirduks mõttevahetusega.

2)      Tsentraliseerituse-detsentraliseerituse vahel tasakaalu leidmine on küsimus, mis väärib täiesti eraldi diskussiooni[3]. Koordineerimise tugevuse ja/või viiside teema on päevakorral nii seoses riigieelarve baasseaduse uuendamise kui ka riigi personalipoliitika ühtlustamisega (valmimas on riigi kui tööandja personalipoliitika roheline raamat).

• Avaliku halduse tsentraliseerimine puudutab ka mitmetasandilist valitsemist. Mitmetasandiline valitsemine on kontseptsioon, mis tegeleb keskvalitsuse ja KOV tasandite vahelise koostöö ja tasakaalu küsimustega. Samas ei tohi unustada, et riigi ja KOV ülesannete optimaalne jaotus ja mõistlik rahastamine on siiski vaid vahendid – eesmärk on avalike teenuste jätkusuutlik osutamine. Tuleb tagada teenuste kättesaadavus, mis on ehk suuremgi probleem kui nende kvaliteet – õigusaktid lubavad justkui rohkem kui nt paljudki KOVid suudavad pakkuda.
• Tarvilik on avalike teenuste optimaalsete standardite (miinimumtaseme või nõuete) ja mahtude kokkuleppimine pidades silmas kodanike vajadusi ja koormust maksumaksjale. Tuleb leida vastus küsimusele „mis on see lubadus, mida riik saab kodanikule anda?“
• Riigivalitsemises tuleks rohkem tunnustada ettevõtlikkust ja muutuste eestvedajaid. Eesti on olnud üsna edukas tugiprotsesside standardiseerimises, kuid teisalt ei tohi tegevuste ühtlustamisega liiale minna, et protsessikesksus (sageli ka sellega kaasnev bürokraatia) ei lämmataks probleemikeskset lähenemist.

3)      Analüüsivõimekuse tõstmine ja poliitikakujundamise kvaliteedi parandamine on veel üks läbiv arenguvajadus. Hiljuti valitsuses heaks kiidetud kaasamise hea tava ja mõjude hindamise metoodika on teadmistepõhise otsustamise arendamisel ja oskusliku kaasamise korraldamisel heaks lähtekohaks. Arutelude tulemusena märgiti järgmist:

• Sageli tullakse oluliste seisukohtadega tullakse välja poliitikate väljatöötamise viimastes etappides, kuigi võimalused kaasalöömiseks on loodud varem. Kriitika tegemisel peaks olema konstruktiivsem ja ettepanekud tuleks esitada arutelude faasis, mitte siis kui eelnõud valmimas on.
• Kui avaliku teenistuse sees teadmisi ja oskusi napib, tuleb panustada koolitamisele (pikema mõjuga tegevus) või teadmiste sisseostmisele (lubab kiiremini reageerida). Uuringute ja analüüside tellimise kõrval on oluline professionaalide avalikus teenistuses hoidmine ja nende värbamine.
• Uus ATS nõuab avalike konkursside tegemist kõikidele vabadele ametikohtadele, kuid tipptegijad pole konkurssidel osalemisest huvitatud. Värske ATSi mõju hindamiseks on varavõitu, kuid avaliku teenistuse paindlikkuse suurendamise küsimus võiks olla eraldi teemaks riigi kui tööandja personalipoliitikas. Tasub mõelda kuidas (teatud ametikohtade puhul) oleks võimalik oma ala tippe edaspidi lihtsamalt värvata.
• Poliitikakujundamise taseme parandamine ei saa toimuda strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise arendustest lahus. Koos riigieelarve baasseaduse uue versiooniga on uuendamisel strateegilise planeerimise määrus. Regulatsiooni ümbertegemise üheks sihiks on muuta planeerimine poliitikavaldkondade põhiseks ning siduda eesmärgid ja tulemused tugevamalt ressurssidega[4].

Kokkuvõtteks, kui eelmisel kümnendil toimus avaliku halduse arendamine pigem organisatsioonide põhiselt, siis hetkel on päevakorral rohkelt asutusteüleseid teemasid. Valitsusse on jõudnud või jõudmas mitmed väga olulised algatused nagu uus riigieelarve baasseadus, valitsemis- ja halduskorralduse muudatused, riigi kui tööandja personalipoliitika roheline raamat, avalike teenuste korraldamise roheline raamat ja Eesti infoühiskonna arenguava 2020. Samas on kokku leppimata riigivalitsemise arendamise peamised eesmärgid ja tegemata strateegilised valikud arvestades ressursside (nii inimesed kui raha) nappust kui ka liigset killustumist.

Mõttekodade ja valitsusväliste asjatundjate poolt jälgitakse ka edaspidi huviga, millised saavad olema valitsuse prioriteedid ja milliste tegelike lahendustega hoitakse riigivalitsemist tugeva ja toimivana.

Kokkuvõtte koostas Praxise valitsemise ja kodanikuühiskonna programmi juht Rauno Vinni.