Eneli Mikko, 18.07.2011

Just eelnõu koostamise käigus, lahenduste, riskide ning vaidlusteemade kohta on tarvis võimalikult avatult infot jagada,

kirjutab Praxise ekspert Hille Hinsberg tänases Postimehes.

Justiitsminister on välja öelnud tugeva sõnumi, et õigusloome on edaspidi aeglasem ja suunatud konsensusele (07.07 Postimees. Kristen Michal: kuidas moos kommi sisse saab).
 Ta lubab, et oodata on rohkem analüüsi, arutelu ja kaasamist. Nendest nn pehmetest teemadest on ka enne valitsuse ja riigikogu liikmete seas räägitud, kuid pigem pidupäevakõnedes.

Kodanikuühiskonnas loomulikke  põhimõtteid rakendatakse riigiasjade ajamisel seni  veel «vabatahtlikult» ehk entusiastlike ametnike poolt. Seepärast on ministri ettepanek tähelepanuväärne ja tekitab huvi, kuidas lubadused hakkavad väljenduma igapäevases praktikas?

Õiguspoliitika arengu laiem eesmärk on ministri sõnul  avatud ja läbipaistev ühiskond. Konkreetsem plaan on luua parema kvaliteediga seadused, mille põhjused ja tagajärjed on rahvale arusaadavamad. Ministri seisukohad haakuvad hea õigusloome tavaga, mille koos Teenusmajanduse Kojaga pakkus oma artiklis “Hea õigusloome retsept” Allar Jõks.

Mõlemad – nii minister kui kodanikuühenduse esindaja – rõhutavad hea õigusloome põhimõttena arvestamist avalike huvidega ning kaasamist kui avalike huvide väljaselgitamise viisi. Edasiste sammudena tegid mõlemad ettepaneku kehtestada kaasamisele selged reeglid, mida tunnustaksid ja järgiksid nii poliitikud, ametnikud kui huvigrupid.

Soovitused või reeglid?

Kaasamise põhimõtted ehk hea tava on olemas alates 2005. aastast, kuid senini soovituslik – seega soovi korral ka välditav. Ükskõik, kas põhjuseks on ametniku kiire töötempo, poliitikutepoolsed plaanimuutused, tahtmise või oskuste puudumine või hirm erinevate arvamuste ees. Kardetakse, et kaasamine teeb otsustamise keerukamaks – mida rohkem on kaasarääkijaid, seda rohkem on arvamusi ja seda raskem on nende vahel konsensust leida.

Peljatakse, et kaasamisel peab tegema kompromisse niikaua, kuni tulemus saab küll kõiki rahuldav, kuid hambutu. Ametnik soovib vältida lõputut jutuveeretamist ning teravate lahkarvamuste toomist meedia areenile. Poliitik tahab tulemust võimalikult kiiresti ja tõhusalt.

Nii kujunebki harjumus teha otsused ära kitsamas ringis, kolleegide keskel. Sellise tegevusloogika muutmiseks on vaja selgeid aluseid tegutsemiseks, mis kehtiksid kõigile – nii ministeeriumide kui kohalike omavalitsuse ametnikele ning ka poliitikutele riigikogus, valitsuses, volikogudes. Just eelnõu koostamise käigu, erinevate lahenduste, riskide ning vaidlusteemade kohta on tarvis võimalikult avatult infot jagada.

Seda põhimõtet aga ei toeta senine kommunikatsioonitraditsioon, mille esmaseks ülesandeks on otsustest ja seadustest teavitamine valdavalt siis, kui need otsused on juba tehtud.

Kuigi ka tagantjärele antud põhjalikud selgitused on vajalikud, pole see avatuse ja usalduse tekkimiseks piisav. Infot on vaja jagada kogu protsessi jooksul, ning võtta vastu tagasisidet ja ka kriitikat.

Infost ei piisa, enam avalikku arutelu
Kuigi ministri artiklis on juttu läbipaistvusest, pole pakutud lahendusi, kuidas õigusloomet ja muid riigi otsuseid saaks läbipaistvamaks teha. Oleme harjunud, et ametiasutuste toodetud info on üldjoontes avalik. Küsimus tekib aga, millist infot seaduse kohta avaldatakse selle koostamise eri etappides – alates plaanimisest kuni vastuvõtmiseni.

Nagu justiitsministri artikli kommentaaris viitab riigikogu liige Indrek Saar, pole neid eelnõusid kuigi palju, mis oleks aruteluks esitatud juba kavatsusena – kui ministeerium põhjendab, miks plaanitavat õigusakti vaja on ja keda see mõjutab. Ministeeriumide veebilehtedel ei leia rubriiki pealkirjaga «Õigusaktid: teoksil, kavas», vaid pigem viiteid hulgale seadustele, mis juba meie elu reguleerivad.

Muide, avaliku teabe seaduse kohaselt võib eelnõu selle loomise käigus kuulutada hoopis AK-ks (asutusesiseseks kasutuseks), kuni see on saanud juhtkonna kinnituse, et eelnõu on valmis ja saadetakse teiste ametkondadega kooskõlastamiseks. Siis on aga hilja koguda erinevaid arvamusi, sest eelnõu on juba nii küps, et seda ootab ees kas heakskiit valitsuses või poliitiline debatt riigikogus. Seega – arutelu toimub küll, kuid ametnike (ja poliitikute) vahel.

Isegi kui AK templit ei kasutata, pole ametnikul mingit kohustust ega nõuet eelnõud selle koostamise käigus kabinetist välja saata ega huvigruppidega arutada.
 Muidugi seda tehakse, kuid otsuse kaasamise kohta teeb iga ametnik oma parima äranägemise (ja ehk ka soovitusliku kaasamise hea tava) järgi.

Praxise eelmisel aastal tehtud valitsusasutuste kaasamispraktikate analüüsist selgus, et kaasamise tase ja tulemuslikkus on kõikuv nii ministeeriumide võrdluses kui ka ühe ministeeriumi sees eri teemade puhul. Kuna aga kaasamine on osa poliitikategemisest ja õiguse loomisest, peab see olema läbipaistvalt ja hästi korraldatud ühtlaselt igal pool. Praegusele siin-seal leiduvale heale praktikale tuleb vaid kõrgemalt poolt õlg alla panna.

Põhimõtted argipäevatöösse

Selgeks märgiks hea õigusloome põhimõtete elluviimisest oleksid kindlad juhised ehk menetlusreeglid. See tähendab, et kirjeldatakse ametniku töö käiku õigusakti ettevalmistamisel – ikka lihtsalt, selgelt ja kodanikule arusaadavalt, nagu õiguspoliitika arengusuundades soovitatakse. Reeglite järgi saaksid ka kodanikud ametnike tööd ja õigusloome headust hinnata. Nii jõuaksid kenad põhimõtted argipäevas elluviimiseni.

Loodame, et otsustamise reeglite ja töökäigu kirjapanek ei takerdu juriidilistesse ja riigihaldus- likesse vaidlustesse, ei suubu kontseptsioonidesse ega kabinettides kooskõlastamisse. Lisaks valitsuskabinetile tuleb justiitsministril ka ametnikud nõusse saada. Ühelt poolt tuleb neile luua selge alus tegutsemiseks, teisalt vältida reeglitega ülepingutamist. Selleks ongi vaja kõva kätt ehk kindlat poliitilist tahet heade põhimõtete järjekindlaks rakendamiseks.

See, et valitsuse liige ja kodanikualgatus väljendavad sarnaseid seisukohti ning kutsuvad üles diskussioonile, on iseenesest hea märk. Hoiame pöialt, et ministri ja teiste otsustajate õhin kestab, kuni hea õigusloome ja kaasamise põhimõtted on valitsemise praktikas juurdunud.

Hille Hinsberg, 16.03.2011

10. märtsil vaatas  valitsus tagasi senisele neljale tegevusaastale ja hakkas juba  kavandama ka uue perioodi tegevusi.  Võimuliidu koosseis jääb küll samaks, kuid prioriteedid vaadatakse värske pilguga üle.  Riigikantselei  pani kokku nii aruande istuva valitsuse tegevusprogrammi täitmisest kui ka tulevikku vaatava raporti, milles  on koondatud soovitused olulistes poliitikavaldkondades. Need ettepanekud  koos  poliitikute läbirääkimistulemuste ehk koalitsioonileppega on  järgmise nelja aasta jooksul valitsuse tegevuse aluseks.

15. märtsil tutvustati raportit selle  koostamisel osalenud ametnikele ja teistele asjatundjatele.

Valdkondi on mitu, meetmete pakett on mahukas ning seetõttu on allpool toodud vaid põgus mosaiik-pilt kogu materjalist.

Teemal „haritud rahvas ja sidus ühiskond“  hakkas silma, et  plaanis on üle vaadata viisade ja elamis- ning töölubade andmise tingimused. Kui siin pisutki piiranguid leevendatakse, on lootust, et soodustame nii  tudengite  kui tippspetsialistide  Eestisse tulekut.
Tegeletakse hariduse ja tööturu vajaduste vaheliste seoste loomisega.  Töötutele mõeldud  aktiivsete tööturumeetmete puhul   vaadatakse üle seosed  makstavate hüvitistega ning hinnatakse, millistest abinõudest on rohkem kasu.

Vananevale elanikkonnale mõeldes on plaanitud luua spetsiaalsed meetmed vanemaealiste inimeste töö turule tagasi aitamiseks. Perepoliitikas analüüsitakse vanemahüvitisesüsteemi paindlikumaid skeeme.

Ettevõtluskeskkonna riigipoolse soodustamise teemal  soovitatakse valida täpsemalt sihitud ja mõjusamaid meetmeid, jätkatakse eksporditoetuste maksmist.

Välisinvesteeringute meelitamiseks  plaanitakse luua spetsiaalne fond kohalikele omavalitsustele ning tugevdada maakondlike arenduskeskuste rolli.  Ettevõtjatele aga käivitatakse terviklik talendiprogramm kvalifitseeritud töötaja leidmiseks ja maaletoomiseks.
Innovatsiooni peatükis  on ettepanek täiendada riigihangete regulatsiooni riigi prioriteetsete poliitikate  (sealhulgas näiteks innovatsioon, loomemajandus, disain, säästev ressursikasutus, kosmosetehnoloogiatel põhinevad uued teenused, jt.) edendamiseks.

Põhjalikult käsitletakse energiamajandust ja ressursisäästu. Tähelepanu on pööratud Eesti rahvusvahelise mõju suurendamisele ning demokraatia ja julgeoleku edendamisele maailmas.

Julgeoleku puhul peetakse vajalikuks keskenduda erinevate riigi ametiasutuste ja valitsusväliste osapoolte (erasektor, vabatahtlikud) vahelisele koostööle. Samuti tuleb tõhustada piiriülest koostööd ebaseadusliku sisserände efektiivsemaks tõkestamiseks.

Riigivalitsemise tõhustamiseks peaksid keskvalitsus ja  omavalitsused pakkuma avalikke teenuseid koostöös.

Väljakutsed ehk poliitikameetmed ei ole muidugi unistuste ostunimekiri – raport peaks sisaldama vaid  olulisimaid  arendustegevusi. Valdkonnad on aga kirjeldatud erineva detailsusega ja mõnikord tundub, et  kirja on saanud terve tööplaan.  Samas puudub  ajaline mõõde, millal plaanid ellu viiakse ja millal võib tulemusi loota.

Vaadates rahandusministeeriumi esitlust riigieelarve  positsiooni kohta, on selge, et hakkama tuleb saada  kulutusi tõstmata.  Raporti koostajate sõnul polegi   meetmete käivitamisel alati vaja rohkem raha, vaid näiteks paremat koostööd. Konkreetsete arendusprojektide käivitamiseks  olevat ikkagi võimalik  leida rahastust, keerulisem on muudatustega, mis eeldavad  püsikulude suurendamist.

Mis edasi saab? Riigikantseleil ja ministeeriumitel on  järgneva kuu aja jooksul  plaanis teha oluliste meetmete mõjude analüüs,  rahandusministeerium hindab ka   kulusid. Selle põhjal valitakse välja olulisimad tegevused, mida rakendama asutakse.

Märtsi  jooksul on oodata ka koalitsioonilepet.
Aprilli keskpaigas kutsutakse koostajatest ametnike grupid taas kokku ning  arutatakse läbi   vahepeal tehtud valikud. Selleks ajaks on selgem ka see, milliseid arendus-suundi poliitiliselt esile tõstetakse.

Seega on just praegu õige aeg materjaliga tähelepanelikult tutvuda ja  oma arvamust avaldada. Riigikantselei strateegiadirektori sõnul on raporti materjal mõeldud laiema arutelu käivitamiseks ning   oodatud on mõtted,  millega veel tuleks tegeleda.

Mõttehommik, 20.01.2010

18.novembril toimunud Praxise Mõttehommik “Eesti patsiendi minevikuvõidud ja tulevikuvõimalused” tõmbas oma otsad kokku väikese mõtteharjutusega. Kõigil osalejatel paluti laudkondades arutada ning välja pakkuda üks idee, mille abil saaks tervishoiusüsteemi patseindikesksemaks muuta. Laudkondades jäid kõlama sellised mõtted ja ideed: Loe edasi »

Mõttehommik, 20.01.2010

18. novembri Mõttehommikul räägiti patsiendikesksest tervishoiust Eestis, sellest milline on olukord hetkel ning milline võiks see olla tulevikus. Kõlama jäid erinevad märksõnad: turvatunne, suhtumise muutumine, rahakott ei määra kõike, patsiendi vastutuse kasv, ebaterve konkurents haiglate vahel, patsientide ja arstide partnerlus. Diskussiooni mineviku ja tuleviku võimaluste kohta juhatasid oma sõnavõttudega sisse Hanno Pevkur ja Hannes Danilov. Loe edasi »

Mõttehommik, 20.01.2010

18. novembri Mõttehommiku teises pooles arutati edasi küsimusi, millel puuduvad ei ja ja vastused. Mida ja kes peaks ning saaks süsteemis muuta? Kuidas mõõta rahulolu ja kelle positsioonist me seejuures lähtume? Diskussiooni teise osa juhatasid oma sõnavõttudega sisse  Andrus Mäesalu ja Olga Sumbajeva.

Andrus Mäesalu, Eesti Arstide liidu president

Perearsti süsteem on tulnud selleks, et jääda, kuid perearsti roll nõuab siiski veel edasiseid täpsustusi.

Loe edasi »